Daniel Kaplan, directeur de la Fing, explore les conséquences de l'ouverture des données publiques et leur réutilisation. Une réflexion nécessaire au mouvement de l'open data.

Tous ceux qui, comme nous dans le cadre du programme Réutilisation des données publiques de la Fondation internet nouvelle génération, s’engagent en faveur de l’ouverture et de la réutilisation des données publiques, en espèrent des résultats féconds en termes de qualité de vie, de cohésion sociale, d’innovation et de croissance. Mais les choses pourraient se passer tout autrement. Nous devons commencer à penser aux conséquences de l’ouverture des données, pour nous assurer qu’elles soient majoritairement positives.

Ceux qui militent en faveur de l’ouverture des données publiques (ou non, d’ailleurs) et de leur réutilisation par les citoyens, les chercheurs et les entrepreneurs, espèrent qu’il en sortira quelque chose de bon. Ils ont sans doute une idée différente de ce qu’est ce “quelque chose”, et de ce que “bon” veut dire : je peux considérer qu’il est bon de créer de la valeur marchande à partir de données publiques gratuites, alors que d’autres ne le penseront pas. Je peux détester les “crime maps” qui se multiplient dans les pays anglo-saxons, parce qu’elles stigmatisent sans rien résoudre, mais d’autres espèrent qu’elles sauveront des vies. Jusqu’ici, tout va bien. C’est même une bonne raison de soutenir l’ouverture des données : parce qu’elle crée le terreau commun sur lequel différents acteurs, avec des motivations différentes, créeront des choses différentes – et Dieu (ou Darwin) reconnaîtra les siens au bout du compte.

CrimeMapping : le crime est partout !

Explorer les conséquences

Mais les choses ne s’avéreront pas forcément aussi simples. L’ouverture des données publiques est un processus vaste, complexe, sans fin, qui implique des milliers d’acteurs. Elle redistribue l’information, le pouvoir, les responsabilités, selon des lignes difficiles à anticiper. Ses conséquences se feront probablement sentir dans de très nombreux domaines : les métiers des opérateurs de services, les logiciels de gestion, la démocratie participative, les fiches de postes des fonctionnaires, le budget des organismes publics spécialisés dans la production de données (comme l’IGN ou l’Insee), l’économie et le contenu des médias, etc.

Et, selon la manière dont nous ouvrirons l’accès aux données, et selon ce que nous ferons après avoir ouvert cet accès, certaines de ces conséquences pourraient être moins positives que nous ne le souhaiterions.

Commençons donc à penser aux conséquences. Imaginons que nous avons gagné : une part très significative des “données de service public” sont désormais accessibles et réutilisables, brutes, en un format lisible par des machines, à un coût faible, voire (le plus souvent) nul. Avançons de quelques années : en quoi cela a-t-il changé la vie quotidienne des citoyens et des entreprises ? Et notre potentiel d’innovation et de croissance ? Et la capacité des acteurs publics à atteindre des objectifs collectifs (environnementaux ou sociaux, par exemple) ? Et la démocratie, l’esprit public ?

Un avenir radieux

Le récit dominant de l’ouverture des données publiques décrit un avenir radieux. Des groupes de citoyens mettent à jour les abus de pouvoir, et participent de manière active à des débats publics où l’échange d’avis informés permet d’aboutir à de meilleures décisions. Ils contribuent même à enrichir le stock des données publiques, comme ils le font déjà aujourd’hui sur Open Street Map. Des grandes entreprises comme des jeunes pousses créent toutes sortes de nouveaux services et contribuent à la croissance et à la qualité de la vie. Chercheurs et “data-journalistes” passent en revue des masses de données pour enrichir la compréhension, par exemple, des changements climatiques ou des dynamiques urbaines. Les institutions publiques collaborent entre elles pour éliminer des procédures redondantes et avec les entreprises et les associations pour produire de meilleurs services publics. Nourrie par un aller et retour constant d’informations, d’évaluations et d’échanges, la démocratie trouve une nouvelle jeunesse.

Nous pouvons bien sûr produire plusieurs exemples et quelques études à l’appui de ce récit. Mais si nous décidons au contraire de nous concentrer sur le côté sombre, il devient assez facile, à partir du même point de départ, de raconter une histoire tout à fait différente.

Un tour du côté sombre

Supposons, par exemple, que la plupart des services innovants fondés sur l’usage de données publiques sont proposés par des entreprises, et financés soit par leurs utilisateurs, soit par la publicité. Pour vivre, ces entreprises se focalisent sur les territoires et les populations les plus solvables. Après avoir montré que leurs services sont bien meilleurs que ceux des institutions, elles obtiennent que celles-ci n’aient plus le droit de leur faire concurrence. Le secteur public se retrouve cantonné à servir les populations délaissées par le marché, et les inégalités devant les services fondamentaux s’accroissent.

Supposons ensuite que les instituts publics dont le métier consiste à produire des données, géographiques ou statistiques par exemple, ne parviennent plus à tirer de revenus significatifs de la vente de ces données. Elles tentent, sans y parvenir, de concurrencer les cabinets d’étude ou les éditeurs professionnels. L’état des finances publiques ne permettant pas d’augmenter leur dotation budgétaire, elles doivent réduire leurs activités. Beaucoup de données cessent d’être produites, ou bien le sont par des entreprises. L’ouverture des données publiques réduirait ainsi le stock de données publiques…

La transparence peut également produire des conséquences problématiques. On peut imaginer qu’au lieu de s’engager dans des discussions ouvertes et constructives sur des sujets d’intérêt général, les groupes d’intérêt s’en servent pour contester la moindre décision, la moindre ligne de dépense publique. Au lieu d’aboutir à des décisions plus sages et plus largement soutenues, la transparence totale dresse les intérêts particuliers les uns contre les autres, inhibe la prise de décision et réduit la confiance. La nouvelle visibilité des données invite même à les trafiquer à la source, pour faire en sorte que même des analyses indépendantes, fondées sur des moyens informatiques massifs, produisent les conclusions qu’attendent les producteurs de données. L’ouverture des données publiques réduirait ainsi la fiabilité des données publiques…

Imaginons enfin que la capacité à extraire du sens à partir des masses de données disponibles demeure très inégalement distribuée – ce qui n’apparaît pas invraisemblable. Dans un article intitulé “Du pouvoir à ceux qui l’ont déjà ?” (“Empowering the empowered ?”), Mike Gurstein cite l’exemple d’une recherche sur la numérisation des registres fonciers de Bangalore (Inde) :

La mise en accès de l’information sur la propriété foncière à Bangalore a principalement permis aux personnes les plus aisées à quelques entreprises à évincer les populations pauvres et marginalisées de leurs terres.

Et ici, en Europe, des lobbies bien financés ne sauront-ils pas, aussi, faire un usage plus efficace des données que de petits groupes locaux ? Les chercheurs qui voudront traiter des données ne devront-ils pas chercher leurs financements chez des acteurs qui auront intérêt à leurs résultats ? Peut-être la “sagesse des foules” corrigera-t-elle ces déséquilibres, mais rien n’est moins sûr.

Data lassitude

Lorsque j’ai présenté ces deux premiers scénarios à l’équipe de la Fing, elle en a immédiatement produit un troisième, qui décrit une adoption modeste des données publiques, produisant des résultats anecdotiques ou décevants.

Les données publiques sont si nombreuses, complexes, hétérogènes, difficiles à interpréter, que très peu d’acteurs parviennent à réunir le courage ou les ressources pour les travailler sérieusement. Les premières applications que nous voyons aujourd’hui candidater à des concours tels qu’Apps for Democracy ou Show Us a Better Way en restent à l’état d’aujourd’hui, celui de prototypes, rarement exploitables par des citoyens ordinaires. La plupart ne se convertissent jamais en services opérationnels. De magnifiques visualisations font plus pour la célébrité de leurs concepteurs que pour créer une compréhension partagée de phénomènes complexes. Seuls quelques lobbies plongent dans les données, pour en ramener les résultats qu’ils savaient vouloir y trouver, et sans grand risque de trouver contradicteur. Après quelques contributions sur des sites comme FixMyStreet, les citoyens se fatiguent de faire le boulot qu’ils attendent de leurs municipalités, surtout quand celle-ci est plus indifférente que réactive. L’ouverture des données publiques ne fait pas beaucoup de mal, mais pas beaucoup de bien non plus.

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Bifurcations

Chacun pourra croire qu’un de ces scénarios (ou d’autres encore) a plus de chances de se réaliser que les autres. Mais sur quelles bases ? Quelles actions, décisions, conditions, ont le plus de chances de nous engager dans une voie plutôt que l’autre ? Peut-on avoir des conséquences positives sur certains plans, négatives ailleurs, nulles ailleurs encore ?

Nous commençons à peine à envisager ces questions. Et pourtant, il faut le faire, maintenant, ou courir le risque de graves déconvenues. Il y a plusieurs manières d’ouvrir les données publiques, et beaucoup de manières d’accompagner cette ouverture. Si, par exemple, on n’ouvre les données que dans l’espoir de réduire les dépenses publiques en transférant la fourniture de nombreux services au privé (voire au secteur associatif), alors la probabilité de voir s’engager les cercles vicieux décrits dans le scénario “sombre” devient très élevée.

Nous devons soulever quelques questions difficiles. Comment le rôle des acteurs publics doit-il évoluer si les entreprises et les citoyens gagnent en capacité d’action grâce aux données qu’ont produites ces mêmes institutions ? Que faudrait-il faire pour élever la capacité de tous de lire et exploiter des données, et qui doit-il le faire ? Quelles sont les limites de la transparence : la vie privée, la sécurité, la possibilité de peser tranquillement des décisions difficiles – ou bien n’y a-t-il pas de limite ? Comment financerons-nous demain la production de données du domaine public ? Comment développer une “culture des données” qui nous rendra même capables de discuter comment les données “brutes” elles-mêmes sont produites – puisque nous savons (au moins depuis Einstein) qu’une donnée est toujours construite par l’observateur.

Acteurs et leviers

La liste qui précède n’est pas close. Bien d’autres défis se feront jour à mesure que les Etats, les collectivités locales, les laboratoires et même des entreprises livreront leurs données, et que ces citoyens, des entreprises, des chercheurs, des activistes, des lobbyistes ou des artistes s’en empareront.

Pour commencer à identifier et à traiter ces questions, nous avons d’ailleurs intérêt à les penser à partir des acteurs : qui est concerné, qui a intérêt à la production, la circulation, la compréhension ou l’exploitation de quelles données ? Ouvertes ou non, les données n’existent pas toutes seules, elles ne circulent pas en apesanteur, mais au contraire dans un espace parcouru de courants, de champs de force, où des intérêts, des habitudes, des capacités, coopèrent ou luttent entre eux. Personne ne tire le même pouvoir des mêmes données, dans les mêmes circonstances.

Nous pouvons également penser en termes de leviers, c’est-à-dire des décisions, des structures et des actions qui peuvent influer sur les résultats de l’ouverture des données publiques.

Certains de ces leviers sont déjà connus, parce qu’ils émergent naturellement dès que l’on pense à ouvrir les données : les conditions d’accès (licences et tarifs), le financement des producteurs spécialisés de données, les manières de stimuler l’”écosystème” des réutilisateurs de données publiques… Tout le monde organise des concours afin de stimuler l’inventivité des entrepreneurs et développeurs, mais comment aller chercher d’autres groupes, moins motivés a priori ? Faut-il organiser des ateliers ou des sessions de formation à destination d’associations, de PME non numériques, de médias locaux ? Faut-il aider certains réutilisateurs plutôt que d’autres ? Faut-il, comme le propose Tim Davies, travailler sur des interfaces communes qui facilitent l’accès aux données de la part de non-spécialistes, sans trop influer sur l’interprétation possible de ces données ?

D’autres leviers ont un caractère plus politique, plus large. Comment diffuser une “culture des données” et éviter que la fracture sociale ne passe par la capacité à comprendre les données ? Cette “culture” doit-elle inclure une réflexion sur le bon niveau de transparence à obtenir des acteurs publics (et privés) ? Et d’ailleurs, certaines données produites par les acteurs privés doivent-elles devenir publiques ? – je pense à Adam Greenfield, s’étonnant que les données que produisent des capteurs privés installés dans l’espace public demeurent entièrement invisibles. Quel est, aussi, le statut des données produites par les citoyens ? En définitive, verrons-nous émerger une fonction de régulation du paysage des données ouvertes ?

A nouveau, la liste n’est pas close. Cet article a précisément pour but de l’ouvrir. Commençons dès aujourd’hui à explorer ensemble ce qu’il se passe après l’ouverture des données publiques. Pour pouvoir, dans quelques années, nous montrer fiers d’avoir contribué à engager ce mouvement.¹

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Billet publié intialement sur Internetactu
Captures d’écran : Internetactu
Crédits photo : Internetactu“>Suzannelong, cc-by-nc-sa

1. La Fing, l’ePSIplateform (la plateforme d’information du secteur public européen), la Métropole de Rennes, la Région Bretagne, e-megalis et le GFII organisent le 29 novembre à Rennes une journée d’échanges européenne autour des bonnes pratiques d’ouverture et de réutilisation des données publiques. Elle présentera de nombreuses initiatives locales européennes en provenance du Royaume-Uni, de Finlande, d’Espagne, de Pologne et de France… Si le sujet vous intéresse, ne manquez pas cet évènement ! [↩]