De nombreux systèmes de "vidéoprotection" ont été autorisés... en violation de la loi, mais avec l'aval des préfets. Florilège des critiques que l'institution de la rue Cambon vient de rendre publiques.

Claude Guéant est un fin communiquant : ses remontrances à l’encontre de la Cour des comptes, lancées alors même que les journalistes n’avaient pas encore lu le rapport de la Cour sur le coût et l’efficacité de la politique de sécurité initié par Nicolas Sarkozy en 2002, ont été tout autant, sinon bien plus médiatisées que les problèmes soulevés par les magistrats.

La lecture du chapitre consacré à la vidéosurveillance devrait être rendu obligatoire à tout maire désireux d’équiper sa ville de caméras. On y apprend en effet que les préfets, chargés de promouvoir la vidéoprotection, autorisent de nombreuses installations de vidéosurveillance à violer la loi censée l’encadrer, et que les commissions départementales censées les contrôler n’en ont ni les moyens, ni la volonté… réduites à “s’assurer que le formulaire de demande (d’autorisation) est correctement rempli“.

Accessoirement, on apprend aussi que le ministère de l’Intérieur, qui veut tripler le nombre de caméras, ne sait pas compter : il avait en effet évoqué “environ 30 000 caméras en 2009, et 40 000 en 2010“. Or, l’enquête de la Cour, effectuée à partir des données rassemblées par la direction de la police et de la gendarmerie, a conduit à une estimation d’environ 10 000 caméras de surveillance de la voie publique à la fin de 2010…

La Cour des comptes s’étonne par ailleurs des conditions d’autorisation des systèmes de vidéosurveillance, que Charles Pasqua avait réussi, en 1995, à retirer du périmètre de la CNIL pour le confier aux préfets, et donc au ministère de l’Intérieur :

La commission départementale de la vidéoprotection se borne à vérifier que les engagements écrits, pris par le pétitionnaire, sont conformes à la réglementation.
Elle ne se rend jamais sur place. De fait, elle n’a aucune marge d’appréciation et son rôle est exclusivement formel : elle s’assure que le formulaire de demande est correctement rempli et que les pièces exigées sont jointes.

Chambre d’enregistrement administrative, “la commission ne se prononce pas sur le bien-fondé du recours à la vidéosurveillance au regard des risques en matière de sécurité publique“, ce qui fait dire à la Cour des comptes que “la fiabilité du régime d’autorisation expose entièrement sur la bonne foi des pétitionnaires“. Logiquement, “les avis négatifs sont exceptionnels“.

La Cour déplore également l’”examen rapide des dossiers“, et les “difficultés techniques” auxquelles les commissions sont confrontées : un président généralement débordé et “peu disponible pour exercer sa fonction“, des représentants “souvent absents des réunions” et difficiles à réunir, “faute de candidats“, un nombre de dossiers parfois “très élevé (près de deux cents dans les Bouches du Rhône)” rendant l’examen des dossiers complexes “souvent superficiel et rapide” :

Les membres de la commission les découvrent sur table. Le secrétariat de la commission n’est pas en mesure d’effectuer un travail préparatoire par manque de temps et de moyens.
Ainsi, la demande d’installation de 357 caméras supplémentaires par la ville de Nice, reçue en préfecture le 22 juin 2009, a fait l’objet d’un avis de la commission départementale daté du lendemain.

La Cour des comptes déplore enfin “l’absence de moyens matériels et humains” rendant impossible toute forme de contrôle a posteriori.

Des préfets juges et parties

Dans un chapitre consacré au “large pouvoir d’appréciation du préfet“, les magistrats rappellent par ailleurs que ce dernier est “chargé de promouvoir auprès des élus locaux les avantages de la vidéosurveillance de la voie publique (et) de mettre en Å“uvre un « plan départemental de développement de la vidéoprotection » dans les sites les plus sensibles“.

Or, le préfet est aussi celui qui délivre “les autorisations d’installation de tels systèmes“… Une double casquette d’autant plus facile à porter que “le préfet n’est pas lié par l’avis rendu par la commission départementale, qui n’est que consultatif“, et qu’”il peut passer outre un avis défavorable“, comme ce fut le cas, notent les magistrats, pour l’installation de 32 caméras de vidéosurveillance à Corbeil-Essonnes en 2006.

Signe que la vidéosurveillance est moins corrélée à la délinquance qu’au sentiment d’insécurité, la Cour souligne enfin qu’une “circulaire ministérielle a donné instruction aux préfets de considérer que le risque d’insécurité est avéré même si le lieu ou l’établissement à surveiller n’ont pas connu d’agression ou de vol au moment de la demande“…:

Les préfets disposent donc d’une grande marge d’appréciation. Ils accordent des autorisations d’installation de caméras de surveillance de la voie publique dans des quartiers où la délinquance baisse ou dans des communes où son niveau est faible¹.

Non content d’autoriser des caméras dans des endroits “où la délinquance baisse“, les préfets prendraient également quelques libertés avec la loi, à en croire les magistrats, qui ont découvert que les arrêtés préfectoraux “ne respectent pas toujours les exigences relatives à l’identité et la qualité des personnes chargées d’exploiter les systèmes et de visionner les images” et que, dans certains cas, “la formulation retenue mentionne des personnes qui ne peuvent matériellement être celles qui visionneront effectivement les images”².

Ainsi, dans d’autres communes, c’est le maire, l’un de ses adjoints, ou encore le garde-champêtre, qui est censé surveiller les écrans de contrôle… quand ce n’est pas une entreprise privée, comme ce fut le cas pour les 28 caméras de la commune de Cluses, “en infraction avec la loi, (…) ce que le préfet ne pouvait ignorer lors de la demande d’autorisation“, relève les magistrats.

Seuls les fonctionnaires de police (nationale ou municipale) ou de gendarmerie sont en effet habilités à accomplir des missions de surveillance de la voie publique.

Dans un chapitre intitulé “Des autorisations d’une régularité contestable“, la Cour des comptes rappelle ainsi aux préfets que “la faculté, généralement laisse aux communes par les autorisations préfectorales” de confier, indifféremment à des policiers municipaux ou à des agents d’un autre statut, la charge d’exploiter ou visionner les images “est contraire aux textes en vigueur“.

En conclusion de son rapport, la Cour des comptes estime ainsi que “les préfets remplissent imparfaitement leurs missions quand ils autorisent l’installation de systèmes de vidéosurveillance de la voie publique sans appliquer de façon rigoureuse toutes les dispositions prévues en ce qui concerne la qualité des personnes chargée de leur exploitation” :

Elle constitue une infraction à l’article 10 de la loi du 21 janvier 1995 et au code général des collectivités territoriales.

Des employés peu ou pas formés, ni assermentés, ni agréés

La situation se corse avec le “double problème de formation et de qualification” de ceux qui, “employés communaux changés de service, anciens policiers municipaux, agents de médiation reconvertis, personnel reclassé (agents de service, assistantes maternelles, gardiens de musée)“, sont chargés d’exploiter les images des caméras sans y avoir été préalablement formés :

La Cour et les chambres régionales des comptes ont souvent constaté la faible professionnalisation des agents communaux chargés d’exploiter les systèmes de vidéosurveillance de la voie publique, notamment de visionner les images³.

Les magistrats s’étonnent également du fait qu’”ils ne sont ni assermentés ni agréés“, et que nombreux sont les centres de supervision qui, “comme celui de Corbeil-Essonnes, ne possèdent ni règlement intérieur, ni projet de service, ni instruction ou note du maire définissant leurs missions et responsabilités“, ou encore la liste nominative de ceux qui sont habilités à visionner les images.

Pour autant, écrivent les magistrats, “les risques de dérives dans l’utilisation des systèmes de vidéosurveillance sont réels, notamment en matière de respect de la vie privée“, comme l’avait souligné le rapport sur la vidéosurveillance de l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ) :

Le non respect de la confidentialité demeure le talon d’Achille de la vidéoprotection. Une seule dérive en la matière peut ruiner l’image de tout le dispositif. Sourcilleuse des éventuelles atteintes à son image, l’opinion publique pourrait vite changer si des dérapages étaient constatés et médiatisés.

Un coût estimé à 600 millions d’euros par an

Dans son étude Vidéosurveillance et espaces publics, le spécialiste Tanguy Le Goff avait estimé à 20 000€ le coût global moyen d’installation d’une caméra. Les magistrats, eux, multiplient quasiment le chiffre par deux, estimant le coût moyen pondéré à 36 600 € TTC, par caméra :

L’objectif gouvernemental de triplement du nombre de caméras installées sur la voie publique entre 2010 et 2012 représenterait un coût de l’ordre de 300 M€.

En terme de coût d’exploitation (incluant maintenance technique et rémunération du personnel), là non plus les caméras ne coûtent pas partout pareil⁴. En moyenne pondérée, la vidéosurveillance coûterait 7 400 € par caméra et par an, ce qui, d’un point de vue strictement comptable, fait là aussi quelque peu tiquer la Cour des comptes :

Sur cette base, le triplement de vingt à soixante mille du nombre de caméras de vidéosurveillance, visé par l’État, représenterait une dépense supplémentaire de fonctionnement de l’ordre de 300 M€ par an pour les communes et les établissements intercommunaux, soit l’équivalent de la rémunération d’un tiers (6 500 policiers municipaux) des effectifs actuels des polices municipales.

Et plus il y a de projets subventionnés, moins il y a d’argent par caméra : “le coût des investissements des 533 projets de vidéosurveillance subventionnés en 2009 a été nettement moins élevé, soit en moyenne 136 457 € par projet et 7 570 € par caméra installée.“ Et, cette année, la subvention, allouée par caméra, a même été divisée par plus de deux : “au cours des dix premiers mois de l’année, le comité de pilotage stratégique a choisi de sélectionner 720 projets représentant 7 698 caméras pour un total de subventions du FIPD de 27,782 M€, soit 3 610 € par caméra.”

L’État subventionne largement la vidéosurveillance, au point d’y consacrer “plus de 60%” des crédits de son Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). Mais si le raccordement des caméras aux services de police et de gendarmerie est subventionné à 100%, par contre, les frais de fonctionnement, de maintenance et de renouvèlement sont à la charge des collectivités. Ce qui fait que de plus en plus de villes ont des caméras qui… ne fonctionnent plus, faute de budget pour les réparer.

Une efficacité qui reste à démontrer

En attendant, le programme de triplement en trois ans (2010-2012) du nombre de caméras de surveillance de la voie publique “nécessite un investissement qu’on peut estimer à 300 M€, subventionné, en moyenne, à hauteur de 40 % par l’Etat“, les collectivités territoriales devant, elles financer “60 % de l’investissement (plus) les dépenses de fonctionnement, de l’ordre de 300 M€ par an” :

En conséquence, il aurait été souhaitable, notamment du fait de l’importance des sommes en jeu, qu’une évaluation de l’ efficacité de la vidéosurveillance accompagne, sinon précède, la mise en œuvre, de ce plan de développement accéléré.

Or, déplore la Cour des comptes, et contrairement au Royaume-Uni, pays le plus vidéosurveillé, “aucune étude d’impact, réalisée selon une méthode scientifiquement reconnue, n’a encore été publiée“, alors même que les premières villes vidéosurveillées le sont depuis le milieu des années 90, et que le gouvernement ne cesse d’en vanter les mérites :

Revenant sur le rapport réalisé, à la demande du ministère de l’Intérieur, afin de démontrer “l’efficacité de la vidéosurveillance“, les magistrats soulignent “les résultats contradictoires ainsi que sa méthode (qui) ne permettent pas d’en tirer des enseignements fiables” (voir Un rapport prouve l’inefficacité de la vidéosurveillance).

Censée évaluer l’efficacité des caméras filmant la voie publique, l’étude se basait ainsi sur les caméras de la RATP et des transports en commun lillois… et non celles contrôlées par la police ou la gendarmerie. Le rapport précité dressait de même une liste de 18 “faits marquants d’élucidation, grâce à la vidéoprotection“, reposant essentiellement sur des caméras installés dans des hôtels, bureaux de tabac, supermarchés… et même la vidéo d’un mariage.

La Cour des comptes relève également l’extension des domaines d’utilisation de la vidéosurveillance, passés progressivement des “objectifs initiaux (que) sont la surveillance de la voie publique, des bâtiments communaux ou encore du trafic routier” à une “gestion urbaine de proximité” :

Ainsi, depuis la fin de 2009, sur certaines artères de Cannes, les véhicules en infraction, notamment garés en double file, peuvent être photographiés par les caméras et les contrevenants reçoivent un timbre amende dans les 48 heures.

A Nice, en outre, un partenariat a été engagé avec la police nationale, auquel ont participé financièrement la commune et le département, pour mémoriser les plaques d’immatriculation de tous les véhicules entrants et sortants de la ville.

Initiée pour lutter contre la délinquance, la vidéosurveillance, rebaptisée « vidéoprotection » par la LOPPSI 2 est aujourd’hui “considérée, davantage encore en période de baisse des effectifs de policiers et de gendarmes, comme l’un des principaux moyens pour réduire le nombre de délits et améliorer leur taux d’élucidation“. La lecture du rapport de la Cour des comptes fait plutôt penser au programme analysé par Michel Foucault dans son ouvrage sous-titré “Naissance de la prison” : Surveiller et punir. Mais à quel prix ? Au profit de qui ? Et pourquoi ?

Dans sa réponse aux magistrats, Claude Guéant dénonce “un nombre important d’inexactitudes, d’erreurs d’analyse, d’oublis et d’appréciations manquant parfois d’objectivité“. Mais plutôt que de mentionner les caméras installées sur la voie publique, dont toutes les études ont démontré l’inefficacité, il se contente d’évoquer les… 15 000 caméras des réseaux fermés de transport public de Paris et sa banlieue pour justifier sa volonté de suivre l’objectif fixé de tripler le nombre de caméras.

Photo CC Flickr x’tof charlesdyer, kakhun.wart et _boris

MAJ 16.11.2011 : photos de Pulpolux [cc-by-nc] via Flickr

Une Marion Boucharlat pour OWNI /-)

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1. Le rapport évoque ainsi le cas de Baudinard, village du Haut-Var de 146 habitants dont 51 intra-muros, nominé aux Big Brother Awards pour avoir été autorisé en 2009 à s’équiper de douze caméras disposées dans la rue municipale, mais aussi devant l’église, le cimetière, au belvédère ou sur les courts de tennis. [↩]
2. Ainsi, les arrêtés préfectoraux concernant les villes de Cannes (228 caméras) et Mandelieu-la-Napoule (68 caméras) indiquent que « la sous-traitance, la maintenance et/ou le traitement des images » sont assurés par le directeur de la police municipale. [↩]
3. A Villefranche-sur-Saône par exemple, la formation professionnelle “se limite au rappel de règles déontologiques et à une démonstration par le fournisseur du fonctionnement du matériel“, alors qu’à Lyon “chaque agent bénéficie d’une formation initiale d’une vingtaine de jours sur les aspects juridiques, déontologiques, techniques et opérationnels“. [↩]
4. De 3 600€ par caméra à Cannes (218 caméras en service en 2009) à 19 900 € à Saint-Fons (24 caméras). [↩]